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Le Temps de la République

Contribution : Surprenante décision de la Cour de la CEDEAO !

cedeaoLorsque, le 22 février 2013, nous avions appris que la Cour de Justice de la Communauté Economique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) avait jugé que « l’interdiction de sortie du Territoire national décidée à l’encontre des Requérants par le Procureur de la République et le Procureur spécial près la Cour de Répression de l’enrichissement illicite est illégale parce que ne reposant sur aucune base Juridique », nous n’étions pas loin de nous exclamer, à l’instar de la presse togolaise, dans une autre affaire récente, « Surprenante décision de la Cour de la CEDEAO » !

Tout de suite, nous sommes allé voir sur le site web de la Cour (http://www.courtecowas.org/site2012...), à la rubrique « Latest Decisions » trône l’unique arrêt, l’affaire Simone et Michel Gbagbo contre la Côte d’Ivoire. Rien sur la décision concernant le Sénégal ! A l’heure où nous écrivons ces lignes, cette décision n’est pas encore sur le site web de la CEDEAO, ce qui nous fait penser que la Cour ne devrait pas être trop fière de sa décision.

Mais, le même jour, le dispositif de la décision était déjà en circulation. Nous avions eu le privilège d’y jeter un coup d’œil vigilant. Nous avions relevé que le paragraphe introduisant le dispositif était numéroté 97. Nous nous attendions donc à voir les 96 paragraphes des motifs de l’arrêt. Surprise ! A la sortie de la décision, nous constations qu’au lieu de 96, les paragraphes des motifs se limiteront à 76 et le paragraphe 97 du dispositif est devenu le 77 ! Et pourtant, le dispositif avec les paragraphes 97 a été signé par les trois juges et authentifié par le Greffier. Ceux-ci feront la même chose avec la décision sortie ultérieurement avec les 76 paragraphes. Chose curieuse ! Dans le cas togolais, la presse de ce pays a écrit que « De mauvaises langues font état de mouvements … au Nigeria, avec pour mission de « régler » ce dossier « sensible ».

Dans le cas sénégalais, contentons-nous d’une analyse intrinsèque de l’arrêt du 22 février afin de nous faire une opinion scientifique, donc objective. Beaucoup de questions peuvent être soulevées d’abord en ce qui concerne la Cour elle-même, son champ de compétence et ses prérogatives, son organisation et son fonctionnement…, ensuite en ce qui concerne la pertinence et le bien-fondé de plusieurs points de sa décision. Une étude ultérieure permettra de se prononcer sur ces questions d’importance majeure. Pour l’instant nous nous contenterons d’examiner la question qui intéresse le plus les citoyens sénégalais, celle portant sur l’interdiction de sortie du Territoire national.

Sous le chapitre intitulé « Sur la violation du droit à la liberté d’aller et de venir » la Cour commence par relever que cette liberté « est consacrée par divers instruments internationaux et régionaux de protection des droits de l’Homme… et l’article 12.al.2 de la Charte Africaine des droits de l’Homme et des peuples (1981). En effet, L’article 12 al 2 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples énonce que « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien et de revenir dans son pays ».

L’Etat du Sénégal sur cette disposition met l’accent sur les restrictions apportées par le dernier paragraphe de l’alinéa 2 de l’article 12 qui stipule que : « Ce droit ne peut faire l’objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaire pour protéger la Sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la moralité publique. » Curieusement, immédiatement après, sans dire sur quelle base elle se fonde, le Cour décrète « Mais … cette disposition ne peut concerner les Requérants puisqu’ils ne sont ni poursuivis en justice ni inculpés par une Autorité Judiciaire compétente. » Où est ce qu’il est dit dans les deux alinéas de l’article 12 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples qu’il fallait, au préalable, être poursuivi en justice ou inculpé par une Autorité judiciaire compétente pour être concerné par ce texte. Ici, la Cour ne procède que par affirmation, elle ne se fonde sur aucun texte pour justifier sa décision. Partant de cette décision sans base légale, la Cour conclut et préjuge que « par conséquent à priori rien ne justifie une mesure d’interdiction de sortie du territoire sans la preuve de trouble à l’ordre public à la sécurité nationale ou à la santé et la moralité publiques. » Cette conclusion est très grave ! Alors que la Charte africaine parle de « nécessaire pour protéger …, l’ordre public », la Cour fait un glissement très périlleux en exigeant « la preuve de trouble à l’ordre public ». Il est vrai que ces notions peuvent paraître complexes et assez ambiguës pour des non-initiés, mais lorsque l’on assume la charge de Juge communautaire ! Quand même… L’ordre public peut être entendu comme étant « ce qui répond à des exigences fondamentales ou des intérêts primordiaux d’un Etat » ou encore « l’état social idéal caractérisé par le bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique. » De ce fait, il apparaît absurde d’exiger que l’on attende la réalisation « du trouble » pour que l’on soit autorisé à prendre la mesure de protection. Dès lors qu’il y a menace, la mesure restrictive de liberté peut trouver justification. C’est dans ce sens que dans l’affaire Luordo contre l’Italie (Arrêt du 17 juillet 2003), la Cour européenne des droits de l’Homme a jugé que la restriction de la liberté de circuler est légitime dès lors que « celle-ci a pour but d’assurer que le failli puisse être joint afin de faciliter le déroulement de la procédure. La Cour estime dès lors que ladite restriction vise la protection des droits d’autrui » Qu’en serait-il alors lorsqu’il s’agit de protéger des deniers publics, de procéder à des actes nécessaires à la recherche et la poursuite des infractions à la loi pénale portant sur des milliards de francs CFA appartenant à la Communauté dans son ensemble.La Cour de la CEDEAO a manifestement confondu « nécessaire à la préservation de l’ordre public » et « trouble de l’ordre public ». Il est évident que la bonne conduite des procédures judiciaires, surtout en matière pénale, relève de l’ordre public !

La Cour, après avoir constaté que « rien ne justifie une mesure d’interdiction de sortie du territoire », aurait dû s’en arrêter là. Mais voulant convaincre sans avoir raison, elle poussa le bouchon plus loin et, hélas, mit en évidence toutes ses carences en termes de maitrise de la matière, de démarche juridique et technique de rédaction de jugement en matière de droits de l’Homme.

En effet, la Cour nous sert un condensé de considérations inextricables en statuant ainsi qu’il suit :

« La Cour estime sur ce point que même si la mesure de restriction s’avère nécessaire elle doit être prise en vertu d’une Loi ou d’une Décision judicaire ; et que même prise dans ces conditions elle ne doit pas être disproportionnée par rapport au but recherché. Or dans le cas d’espèce la Cour constate que la mesure d’interdiction de sortie du territoire prise à l’encontre des Requérants ne s’appuie sur aucune Décision de Justice, mais plutôt sur un simple message de Police. »

1. Lorsque « la Cour estime sur ce point que même si la mesure de restriction s’avère nécessaire », on peut être amené à penser qu’elle est d’accord sur le fait que les mesures d’interdiction de sortie du territoire répondaient à une certaine nécessité. Que nenni ! Puisque peu après, la Cour ajoute : « le Sénégal en déclarant que les restrictions se justifient par la nécessité de protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la moralité publique et ne rapportant pas la preuve de ces affirmations … »

2. L’affirmation de la Cour selon laquelle « la mesure … doit être prise en vertu d’une Loi ou d’une Décision judicaire » pose de sérieux problèmes. La décision judiciaire est-elle dispensée de se conformer à la Loi ? L’autorité judiciaire est soumise à la Loi, à l’instar de l’autorité exécutive, notamment les services de sécurité. La réalité est qu’il appartient plutôt à l’exécutif de prendre préventivement des mesures d’ordre pratique pour faire face à certains actes ou comportements contraires à l’ordre social. Le rôle du Juge, gardien des droits et libertés, c’est d’intervenir, à postériori, pour procéder au contrôle de la légalité de l’ingérence de l’exécutif, et, le cas échéant, en sanctionner les abus.

3. En relevant que « la mesure d’interdiction de sortie du territoire … ne s’appuie sur aucune Décision de Justice, mais plutôt sur un simple message de Police », Que veut suggérer la Cour ? Pour une interdiction de sortie du territoire, il faut d’abord se faire délivrer une décision de justice ! Pendant ce temps, le délinquant présumé se présente à l’aéroport, embarque tranquillement dans son vol. Et après ? Les juges de la Cour ne sauraient ignorer que le message de Police n’est point la Décision.

C’est simplement un moyen de communication permettant d’informer les agents des frontières de la mesure qui a été prise par les autorités compétentes. Maintenant, les personnes visées peuvent, à leur gré, saisir la Justice pour obtenir l’annulation de la mesure d’interdiction ou sa levée. La bonne démarche, pour la Cour, était de faire ressortir qu’en matière de sauvegarde et de protection des droits de l’Homme, le principe est que les droits et libertés sont garantis, mais cette garantie peut, dans certaines conditions, faire l’objet de restrictions et entrainer une ingérence de l’Etat dans la jouissance du droit ou de la liberté.

Mais pour que cette ingérence ne constitue pas une violation, elle doit :
1. être « prévue par la Loi » ;
2. avoir un but légitime ;
3. être nécessaire

Pour le cas qui nous intéresse, le « but légitime » des mesures d’interdiction de sortie du territoire ne peut être discuté. D’ailleurs, la Cour ne l’évoque même pas dans la motivation de sa décision. En l’espèce, il s’agit de la poursuite des infractions à la loi pénale en vue du recouvrement de plusieurs milliards de francs dissipés au préjudice de la Communauté nationale.

La notion de nécessité implique que l’ingérence corresponde à un besoin social impérieux et, en particulier, qu’elle soit proportionnée au but légitime poursuivi (CEDH Leander c. Suède, 26 mars 1987). En l’espèce, qui peut sérieusement contester que l’exigence de bonne conduite des enquêtes judiciaires et la protection des deniers publics constituent un « besoin social impérieux ». Ces motifs apparaissent « pertinents et suffisants » pour justifier des mesures de restriction de liberté. Dans ces conditions n’appartenait-il pas aux « Requérants » de justifier que les mesures prises à leur encontre étaient disproportionnées par rapport au but poursuivi ?

Venons-en aux termes « prévue par la Loi » qui semblent être le point nodal de la décision fort contestable. Ces termes exigent que la mesure de restriction incriminée ait une base légale en droit interne.

En l’espèce, l’Etat du Sénégal avait invoqué l’article 33 du Code de Procédure pénale qui dispose que : « Le Procureur de la République procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et la poursuite des infractions à la loi pénale ». La Cour a aussi noté « que différentes dispositions du code de procédure pénale Sénégalais ont été invoquées par l’Etat du Sénégal, à savoir les articles 12, 33, 53,59 en vue de justifier les mesures prises par le Procureur », mais elle décide que « ces articles… ne prévoient pas la mesure d’interdiction de sortie du territoire prise à l’encontre des Requérants. »Limitons-nous à l’article 33 du CPP invoqué par l’Etat du Sénégal. Pour l’écarter, la Cour dit : « La loi pénale étant d’interprétation stricte, l’article 33 du code de procédure pénale invoqué par l’Etat du Sénégal ne peut pas être appliqué aux Requérants. » Tout simplement !

La Cour de la CEDEAO ne peut pas décider ainsi. L’interprétation d’une loi nationale n’est pas de sa prérogative. Cela est d’une jurisprudence bien constante et définitivement établie. Déjà dans l’affaire H. contre Belgique (30 novembre 1987), la CEDH a jugé qu’« il n’appartient pas au juge international d’interpréter la loi interne en opposition avec son libellé et avec la pratique nationale en la matière. » Dans une autre affaire concernant les écoutes téléphoniques en France, la Cour européenne a statué comme suit : « La Cour rappelle d’abord, avec le Gouvernement et le délégué, qu’"il incombe au premier chef aux autorités nationales", et singulièrement "aux cours et tribunaux, d’interpréter et appliquer" le droit interne (voir, parmi beaucoup d’autres, les arrêts Malone précité, série A no 82, p. 36, § 79, et Eriksson du 22 juin 1989, série A no 156, p. 25, § 62). Il ne lui appartient donc pas d’exprimer une opinion contraire à la leur sur la compatibilité des écoutes judiciaires avec l’article 368 du code pénal. » Puis la Cour de Strasbourg conclut « Dans un domaine couvert par le droit écrit, la "loi" est le texte en vigueur tel que les juridictions compétentes l’ont interprété… » (Arrêt Kruslin c/ France 24 avril 1990). En effet, la juridiction internationale n’a point pour tâche de se substituer aux juridictions internes compétentes.

Sur quoi alors se fonde la Cour de la CEDEAO pour se permettre d’interpréter les dispositions de l’article 33 du Code pénal jusqu’à décider péremptoirement que ce texte « ne peut pas être appliqué aux Requérants » ? Il est certain que, lorsque ladite Cour dit que « le Code de Procédure Pénale Sénégalais ne prévoit l’interdiction de sortie du territoire à l’étape de soupçons ou d’enquête préliminaire », elle se met en contradiction flagrante avec l’article 33 du Code de Procédure pénale sénégalais qui dispose que « Le Procureur de la République procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et la poursuite des infractions à la loi pénale ». Il lui suffisait de garder à l’esprit les stipulations de l’article 12 alinéas 1 et 2 de la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples pour comprendre aisément qu’une mesure de restriction de sortie du territoire national peut, dans certains cas, être un acte nécessaire à la recherche et la poursuite des infractions à la loi pénale.

A notre corps défendant, la lecture de l’arrêt d’Abuja du 22 Février 2013 nous laisse perplexe. La protection juridictionnelle des droits de l’homme est essentielle dans une société démocratique. Toutefois, cette protection ne saurait être efficace que si la prééminence du Droit est assurée. Les défenseurs des droits humains doivent rester vigilants et veiller à préserver la crédibilité des juridictions de protection des droits de l’Homme et à ce que les magistrats qui les animent satisfassent aux exigences de compétence, d’indépendance et d’impartialité judiciaires et remplissent leurs fonctions avec objectivité.

Il urge d’œuvrer pour éviter, à tout prix, de donner raison à cette presse togolaise qui avait conclu comme suit : « La Haute Cour de Justice de la CEDEAO avait déjà rendu une décision ambigüe... Cette Cour qui a suscité beaucoup d’espoir…, comme alternative à une justice instrumentalisée, est désormais suspectée de corruption. Pas de quoi remplir l’espérance placée en elle par les pères fondateurs de la voir protéger et promouvoir les droits de l’homme dans la sous-région. »


Ahmadou TALL
Diplômé d’Etudes spécialisées en Droit international des droits de l’Homme

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